sábado, 30 de mayo de 2009

¿Tendremos que rescatar a los estados?

Existe un jugador múltiple en la economía nacional, un jugador de 32 cabezas, ubicuo y difícil de analizar, que tiene un impacto muy importante en el nivel macroeconómico, pero sobre todo, que lo que hace o deja de hacer tiene un efecto directo en la vida de los habitantes del país.

Ese jugador, conformado por los 31 estados de la federación y el Distrito Federal, se encuentra en una situación financiera complicada, y de no darse un acuerdo claro con el Gobierno Federal en los próximos meses, una multitud de síntomas pueden presentarse en algunos de los estados del país con consecuencias importantes para muchos de sus habitantes.

El problema es el siguiente: en medio de la difícil situación fiscal que atravesamos,el problema más importante del pacto fiscal federal no se ha resuelto. Esto es, la mayoría abrumadora de las entidades federativas del país (con contadísimas excepciones) dependen de manera casi absoluta de los ingresos provenientes de la Federación, y cuentan con una base de recaudación propia muy exigua.

Averiguar las razones de dicho problema rebasa a esta investigación y nos centraremos tan sólo en el problema que esta altísima dependencia de los ingresos federales representa para los estados en este momento en que los ingresos federales, y con ellos la Recaudación Federal Participable (la RFP, o los ingresos distribuidos a los estados y municipios del país) se desploma como producto de la brutal contracción económica y la caída de los precios del petróleo.

Antes de comenzar a mirar los datos es necesaria una precisión. La cobertura petrolera que tan benigna ha sido para las finanzas públicas federales, al garantizarle un precio mínimo por encima del precio de mercado, no se ha extendido a los estados y municipios. La razón es sencilla: la RFP se calcula con base en el precio del petróleo en el mercado, no con los ingresos de la cobertura. Los ingresos por cobertura le llegan a la Federación mediante la partida 970, y esos ingresos no entran dentro de lo que por Ley se considera en la RFP.

Para acabar pronto, de acuerdo con la Ley General de Coordinación Fiscal, la cual regula la relación entre la Federación y las Entidades, los estados no se benefician de la cobertura petrolera, y las Participaciones recibidas de parte de la Federación han sufrido de lleno el efecto de un menor precio del petróleo.

¿Qué tan fuerte ha sido el impacto conjunto de la recesión económica y la caída de los precios del petróleo sobre los ingresos que los estados reciben de la Federación?

El siguiente cuadro debería de dar escalofríos.


(Pinchen en cuadro para ver los datos)

Una primera lectura permite un rápido comentario: en términos absolutos, y como es de esperarse, las entidades más afectadas son el Estado de México, el Distrito Federal, y Jalisco, lo cual concuerda con su peso en la población y en el PIB nacionales.

Pero una mirada más detenida nos puede dar pistas: la caída en Participaciones de Nuevo León parece ser menor a la que le correspondería a su estatuto en la economía del país, pero la caída para Puebla y Veracruz parecería ser mayor a la que su estatura les corresponde, y lo mismo pasa con Guanajuato. En total, las Participaciones que la Federación envía a los estados del país han caído 16,578 millones de pesos en el período enero-marzo respecto del mismo período del año pasado.

Pero hay un indicador aún más severo: respecto de lo que se había presupuestado recibir este año, en enero-marzo las participaciones cayeron 13,935 millones de pesos. Este dato es importantísimo porque los estados contaban con ese dinero para llevar a cabo su gasto de este año, y de repente, en el primer trimestre, se encuentran con un agujero descomunal. Es decir: ¿cómo le van a hacer los estados para gastar lo que tenían programado este año, un año en que el gasto urge, si no están llegando los ingresos que contemplaron?

Peor aún, las cifras para el mes de abril aún no son oficiales, y no se encuentran publicadas en el sitio de Hacienda, pero los estados ya las recibieron, y el resultado es un hoyo todavía mayor (en más de 4 mil millones de pesos) que el dato de marzo…y para acabarla, llegó mayo.

En mayo se pagaron los impuestos por lo que se hizo en abril, y en abril tuvimos la influenza. Peor aún, en mayo cayó este año la semana santa, y peor aún, en mayo, que tradicionalmente registra el pago anual de ISR, sufrirá el efecto de que el gobierno haya decidido posponer el pago de la declaración anual un mes con motivo de la influenza. Las cifras de recaudación federal, una parte de la cual (la RFP) es distribuida a los estados y municipios, va a ser espantosa en el mes de mayo, y de hecho, en el momento en que esta nota se fuera a la prensa, acababa de ser comunicada a las entidades del país.

¿Sabe usted lo que es el FARP? ¿Y el FEIEFF?

…pues más vale que los sepa. La siguiente grafiquita, la cual fue expuesta durante varios días en la página principal de Internet de la Secretaría de Hacienda, y que a pesar de su enorme importancia no fue ni siquiera mencionado por medio alguno, dice más que mil palabras, y tras de ella se encuentra una ardua negociación entre las entidades del país y el gobierno federal.



Durante los últimos tres años, mientras gozábamos de muy altos precios del petróleo, se constituyeron cuatro “fondos de estabilización” en donde se ahorraron parte de los excedentes petroleros con el fin de utilizarse en períodos en que los ingresos por este concepto bajaran. Es decir, como en este momento.

El FEIP es para la Federación, el FEIIPEMEX es para PEMEX, el FEIEF es para las entidades federativas, y el FARP es materia de una encarnizada negociación entre las entidades del país y la Secretaría de Hacienda con el fin de poder utilizar sus recursos no para aliviar el costo de las pensiones de las entidades –para lo cual fue diseñado y acordado-, las cuales presentan severos problemas, sino para cubrir la actual emergencia fiscal y financiera que atraviesan los estados y municipios del país.

Fíjense en los colores de la barrita del FARP, no tiene los tonos de azul que tienen las otras tres barritas. Es decir, no se sabe cuánto se va a reserva y cuánto se va a disponer, señal de la feroz negociación entre las entidades y Hacienda por decidir cómo se van a utilizar los recursos.

Para el lector común, que transita por calles con mal pavimento y mala iluminación, a quienes nos falta el agua y que tememos a la inseguridad, las siglas FEIEFF y FARP son las letras más importantes en este momento en nuestras vidas como ciudadanos y las desconocemos por completo.

El FEIEFF funciona como sigue: si las participaciones caen por debajo de lo programado, con algunos meses de desfase, el FEIEFF le da a los estados y municipios el faltante. La grafiquita de Hacienda nos dice que al cierre de marzo el FEIEFF tenía 30.98 millones de pesos, de los cuales, 2.89 mil millones se dispondrían, y los restantes 28.08 mil millones de pesos se quedarían en reserva. Pero como dijimos, tales recursos se distribuyen con cierto rezago, y conforme las participaciones hagan falta respecto de lo presupuestado, el FEIEFF tendrá que darle dinero a las entidades para que éstas nos bacheen las calles y nos suministren el agua.

Y allí está el problema. Como lo dijimos en los primeros párrafos, el faltante de participaciones a marzo ya era de 13.9 mil millones de pesos, y en abril y mayo el faltante será mucho peor. En otras palabras, muy probablemente las entidades van a haber agotado todo el FEIEFF a más tardar el mes de julio-agosto, y entonces si, no va a haber forma de cubrir el faltante de participaciones por lo que tendremos de tres sopas:

a) o los estados y municipios comienzan a llevar a cabo recortes de gastos brutales (esa es la palabra, sin exagerar) con el fin de adecuar sus gastos a sus ingresos
b) o comienzan a incurrir en déficit mucho mayor a lo programado con el riesgo incluso de llegar a incumplimientos, sobre todo con proveedores (la deuda financiera, protegida por los Fideicomisos Maestros, está más segura)
c) o la Federación cede a las presiones y acepta usar parte de los recursos del FARP para aliviar la urgencia financiera y dejar el saneamiento de las alicaídas pensiones del sector público para otra ocasión, o consigue recursos por otro lado y llega a un acuerdo específico, fuera del marco de la Ley General de Coordinación Fiscal, para aliviar la penuria fiscal de los Estados.

¿Sabía usted lector entonces, que la limpieza de su calle, la seguridad de su barrio, la iluminación de la escuela de sus hijos, depende de una cosa que se llama el FARP?

Un gigante de 32 cabezas

Usualmente los economistas limitamos nuestra atención a lo que hace o no hace el gobierno federal. Vemos su presupuesto y vemos su política fiscal y monetaria. No solemos perder tiempo en las finanzas estatales, pensamos que el impacto económico que pudieran tener sobre el PIB y las grandes variables (tasa de interés, empleo, inflación, tipo de cambio) no es significativo.

Además, decimos, si las finanzas federales son ásperas de analizar, las estatales (y no se diga las municipales) son más rijosas aún, y no siempre la transparencia es uno de sus atributos.

Pero si una entidad no es digna de llamar la atención de los olímpicos economistas, el gigante de 32 cabezas que representa la suma de todas las entidades tiene un impacto sonoro y contundente sobre la actividad económica que hasta ahora ha recibido limitada atención por parte de los economistas, y mucho menos aún, por parte de los medios.

Por ejemplo, para tomar un número casi cerrado, en el 2008 las entidades recibieron (y se gastaron) en Participaciones Federales (el llamado Ramo 28), un total de 423,455 millones de pesos, y por Aportaciones (el llamado Ramo 33), recibieron 418,981 millones de pesos. Esos dos conceptos, que son los más grandes ingresos recibidos desde la Federación, son muy superiores a los 607,610 millones de pesos recaudados de ISR por Hacienda el año pasado.

En otras palabras, este gigante de 32 cabezas tiene un peso específico comparable al de la política fiscal del gobierno federal, siempre y cuando se moviera en la misma dirección. Y allí está el detalle.

Las 32 cabezas del gigante tienen un cerebro y una boca: la Conferencia Nacional de Gobernadores (o Conago), pero para efectos fiscales, quien verdaderamente opera es el asociación de funcionarios fiscales, conformado por los secretarios de finanzas de las entidades y sus equipos, quienes tienen un contacto continuo, fluido aunque no siempre coordinado en la misma dirección.

El interlocutor de este gigante múltiple es una oficina que depende directamente del Secretario de Hacienda, llamada la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, una de las áreas menos conocidas de Hacienda, y sin embargo, una de las más importantes para nuestro diario vivir como ciudadanos. Pero esa asociación es un verdadero cóctel, en donde hay de chile rojo, de dulce azul y de manteca amarilla, es decir, de los tres sabores y colores de la política nacional, lo cual hace muchas veces que la coordinación para negociar con Hacienda sea difícil.

Pero en situaciones como esta, en donde la masiva recesión económica y el desplome de los ingresos están afectando a las finanzas de todas las entidades sin respetar color, tamaño o dinamismo (si existen diferencias, son de matiz), existe mucha voluntad de conformar un frente común para negociar con Hacienda recursos que ayuden a paliar la dramática caída de las participaciones federales y el fallo descomunal en la recolección de impuestos locales.

(Aquí no hemos hablado de los municipios, pero el FOMUN, que es un fondo para ellos, ha caído casi 800 millones de pesos respecto de lo programado, pero esas son otras, múltiples historias)

El argumento de las entidades es inapelable: la situación los sobrepasa, por mucho esfuerzo que hicieran para levantar su recaudación local, no podrían nunca compensar la gigantesca reducción de los ingresos federales. Esta crisis que viene de fuera ya se siente como hecha en casa, y no hay forma que las acciones locales compensen el efecto sufrido a nivel nacional sobre las finanzas públicas.

Y tiene razón, pero también la Secretaría de Hacienda tiene razón al decir que ya no tiene dinero, que junto con el Reino Unido, España, y los Estados Unidos, México corre el peligro de ver reducida la calificación de su deuda y por tanto de ver incrementarse los costos de su financiamiento si el déficit fiscal sigue deteriorándose y la deuda pública creciendo.

¿Qué nos dicen las teorías de negociación? ¿Quién pierde en una negociación cuando las dos contrapartes tienen la razón al mismo tiempo? La respuesta es sencilla: pierde el FARP.

Quien va a acabar perdiendo son los recursos ahorros guardados para poder asegurar el retiro de los empleados del sector público, cuya pensión hasta hoy no está debidamente fondeada, y que con la última bonanza petrolera se albergó la esperanza, manifiesta en el FARP, de poder aliviar.

Pero la situación es clara: ¿sacrificamos el futuro (el FARP) para salvar el presente (el presupuesto 2009)? Hacienda se muestra reticente y de manera responsable se resiste a usar el dinero que servirá para pagar las pensiones cuando las generaciones ahora en activo se retiren para salvar este año difícil. Pero los estados ven ese problema como algo casi teórico y se preguntan de manera pragmática, ¿De qué me sirve ahorrar para el futuro si no voy a pasar del siguiente año?

El margen de acción para las dos partes es limitado, y mientras tanto, nuestro vivir cotidiano en las ciudades y pueblos de este país, espera el resultado.

4 comentarios:

ergosumm dijo...

Este cuadro dramatico de ingresos liquidez limitados en los estados y municipios; ¿ No se contrapone con los escenarios de inflacion que dejas entrever en tus anteriores investigaciones ?

Edgar Amador dijo...

Lo raro es justamente que no. Debería. Deberíamos de estar en deflación, los precios deberían de estar cayendo, pero mira. La inflación es terca.

Manuel A. Bautista González dijo...

Me parece un post estupendo. Ignoraba completamente la existencia de los fondos de estabilización que mencionaba, así como la existencia de la asociación de funcionarios fiscales de los estados.
La solución pasa evidentemente por una reforma fiscal que eleve los ingresos de las haciendas locales, que muy probablemente aumente las tasas de impuesto predial. Sin embargo, es dudoso que algo así ocurra, con un sistema político como el que tenemos y menos en año de elecciones.
La situación me recuerda un poco a los problemas fiscales de California en Estados Unidos. Pienso que habrá más naciones que enfrenten bajas en sus calificaciones crediticias debido a problemas financieros a nivel estatal.
No pude ver las gráficas, ojalá las suba para comentarlas.

Edgar Amador dijo...

listo, ya están las gráficas y cuadros